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1787년 9월 17일 – 미국 헌법의 초안이 완성되었다. 그래서 9월 17일은 미국 헌법의 날이다. 미국의 제헌의회는 1787년 5월 14일에 필라델피아에서 시작되었으니 무려 넉달의 산고 끝에 등장한 미국 헌법이었다.

필라델피아에 모인 건국의 아버지들

1787년의 헌법 이전 약 십 년 간의 미국은 이미 과거의 식민지가 이제 현재의 각 주로서 연합하여 하나의 국가를 구성하는 연방 (Confederation)의 형태로 존재했었다. 또한 각 주 별로 주의 헌법이 하나씩 탄생하고 있었다. 이 각 주를 하나로 연합하는 법적 근거는 연합 헌장 (Articles of Confederation)으로, 연합 헌장은 독립 선언 (1776년)과 거의 동시에 초안 작성에 돌입, 독립 전쟁이 끝나갈 무렵인 1781년 비준된 연방의 규약이다.

건국의 아버지들이 필라델피아의 제헌의회로 모이기 전에, 신생 미국에서 연방차원의 중요한 결정은 연방의 규약에 의거, 연방 의회 (Confederate Congress)에서 이루어졌다. 하지만, 독립 전쟁은 과도하게 중앙으로 집중된 정치권력은 독재 혹은 폭정 (Tyranny)으로 이어질 수밖에 없다는 휘그 이데올로기에 철학적으로 기대고 있다. 게다가 13개 주 각각은 새로운 연방 체계 하에서도 독립적이고, 개별적인 주로서 존재하는 주의 자치권을 원했다. 이때문에 애초에 연합 헌장은 연방의회가 각 주보다 많은 정치적 권한을 가지지 못하도록 의도를 반영하여 설계되어 있었다.

그러나 이러한 설계는 여러가지 문제점을 수반하고 있었다. 가령, 중앙정부는 필요에 따라 관세를 설정한다든지, 각 주 혹은 개인으로부터 세금을 징수한다든지 하는 기본적인 권한조차 없었고, 주간의 통상(interstate commerce)을 통제할 수 있는 권한도 없었다. 각 주가 알아서 외국과 교섭을 하건, 알아서 지폐를 발행하건, 독자적으로 군대를 가지건, 각 주 간의 서로 다른 법 체계로 분쟁이 일어나건, 중앙정부 차원에서 강제하거나 규제할 수 있는 것이 거의 없었기에, 신생 미국은 각종 혼란에 직면해 있었다.

각종 혼란의 와중에, 보다 강력한 중앙정부를 구성하는 방식으로, 연합 헌장을 대폭 수정해야한다는 일명 연방주의자들 (1790년대의 연방파와 항상 동의어는 아니며, 여기서는 제임스매디슨, 알렉산더 해밀턴 등이 해당한다)의 의견에 따라 1787년 5월 필라델피아에서 제헌의회가 열렸다. 회의를 보이콧한 로드 아일랜드를 제외한 각 주에서 총 55명의 대표자가 필라델피아의 제헌의회에 참석했다.

연합 헌장의 수정은 사실상 새로운 형태의 정부 구성을 의미할 수 있었다. 제헌의회의 소집에 가장 큰 역할을 했던 인물 중 하나인 제임스 메디슨의 기초안대로 “새로운 정부는 입법, 행정, 사법부로 이루어져야하고…”는 회의의 방향을 결정했다.

논쟁과 타협, 그리고 논쟁 그리고 타협

제헌의회의 성격을 한마디로 요약하자면 논쟁과 타협의 연속이었다. 각 주는 서로 다른 문제에 대해 각기 다른 이해관계를 가지고 있었기 때문이다.

제임스 메디슨의 초안은 일명 삼권 분립에 대한 전반적인 아이디어를 제출한 데 이어 입법, 사법, 행정부 각각을 어떻게 구성할 것인지의 문제에 대한 아이디어도 포함하고 있었다. 그런데, 버지니아 출신인 메디슨의 안은 (버지니아처럼) 인구가 많은 주에게 유리한 방법의 중앙 정부 구성을 함축하고 있었다. 먼저 입법부 (Legislative Branch)는 상하원의 이원제 (Bi-cameral)로 구성하고, 하원 (Lower House)의 대표자수는 각주의 인구수에 비례해서 결정하고, 상원 (Upper House)은 하원이 결정하며, 그렇게 구성된 입법부가 각각 행정부와 사법부를 선출하는 것이 제임스 메디슨의, 일명 버지니아 안이었다. (Large State Plan으로도 불린다)

이에 인구수가 적은 주들이 반발한 것은 당연했다. 뉴저지의 윌리엄 패터슨은 그 자리에서 바로 카운터 플랜을 작성했다. 뉴저지 플랜은 연합 헌장에서 가장 문제가 되는 주간 통상 등의 부분을 말 그대로 “수정”을 주장했다. 또한 입법부는 일원제로, 대표자수는 각주가 동일한 수의 대표자 선출권을 가질 수 있도록 하자는 것이 뉴저지 플랜의 핵심이었다. 인구가 적은 주도 연방 체계에서 동등한 권리를 보호받고자 하는 것이 목적이었다.

양 진영의 대립은 어쩌면 회의가 무산되는 사태에 이르게 할 수 있는 것이었다. 그러나 타협. 버지니아 안에서 주장하는 것처럼 이원제로, 그리고 하원은 각 주의 인구비례로 선출하되, 상원은 뉴저지 플랜에서 주장하는 것처럼 각 주가 동일한 수의 대표자를 가질 수 있는 것으로 절충안이 마련되어 양 진영이 양보했다.

그러나 버지니아 안과 뉴저지 안 간의 대립이 해소되자마자 다른 문제가 불거졌다. 즉, 하원의 대표자를 선출함에 있어 기반이 되는 “인구”를 어떻게 산출할 것인가의 문제였다. 애초에 노예제에 크게 기대지 않았던 북부 주들은 노예제를 점차로 폐지시키고 있던 상황이다. 90%의 노예는 남부에 있는 상황에서 노예를 하원의 대표자 수를 산출하는 근거가 되는 인구로 계산할 것인지의 문제는 남북간 정반대의 이해관계를 가진 문제였다. 게다가 남부 주들은 투표 목적으로는 노예를 인구로 계산하기 원했지만 노예를 포함한 인구수가 과세기준이 되는 것은 원치 않았고, 북부 주들은 정 반대의 입장에 있었다.

(다음 호에 계속)

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